新公共管理、网络治理与协同治理

📝 一句话定义：公共治理改革围绕三种基本协调机制展开——层级依靠权威与规则，市场依靠竞争与契约，网络依靠相互依赖主体之间的协商与信任；新公共管理强化了市场机制，而网络治理、协同治理与共同生产则回应了跨组织问题无法仅靠命令或外包解决的现实。

从公共行政到公共治理

传统公共行政以科层制为组织原型。政策由获得法定授权的政治机关决定，常任文官按照统一规则执行，责任沿着清晰的指挥链逐级上溯。这一模式适合税收征管、资格认定和安全规制等需要一致性、可预见性与平等对待的事务。它的规范优势不是速度，而是权力能够被法律约束，公民可以知道谁作出决定、依据何种规则以及如何提出申诉。

20 世纪后期，财政压力、公共服务扩张和对官僚低效的批评推动了新公共管理（New Public Management, NPM）。NPM 并非单一理论，而是一组改革主张：把大型部门拆分为任务明确的执行机构，以绩效目标替代投入控制，引入竞争性采购和使用者选择，并允许管理者以较大自主权配置资源。Christopher Hood 将其概括为专业化管理、明确绩效标准、产出控制、单位分解、竞争、私营部门管理方式与资源节约。其核心口号可以表述为：政府应更关注买到什么结果，而不是亲自以何种程序生产服务。

然而，拆分和外包也制造了新的协调成本。失业、慢性病、儿童保护、流域治理和灾害应对往往横跨多个部门，问题成因也分散在政府、企业、专业组织、社区与家庭之间。任何单一机构即使完成自身指标，也可能使整体结果恶化。由此兴起的公共治理（public governance）研究把注意力从单个政府组织移向相互依赖的行动者体系，追问国家如何在不完全控制资源的条件下引导集体行动。

新公共管理的理论基础

委托代理与可测量绩效

NPM 的重要理论基础是委托代理理论（principal-agent theory）。委托人把任务交给代理人，但双方目标可能不一致，代理人又拥有委托人难以观察的专业知识和行动信息。公共部门存在多层委托链：选民委托民选官员，民选官员委托部门，部门再委托执行机构或承包商。预算超支、消极执行和组织扩张因而可以被解释为信息不对称与激励不一致的结果。

改革者试图通过合同化来缩短这条链。委托方规定可核查的产出，代理方获得经营自主权，报酬或续约与绩效挂钩。此举在垃圾收运、道路维护和标准化后台服务中可能奏效，因为数量、时限与质量相对容易定义。但在教学、护理、警务和社会工作中，真正重要的结果具有长期性、多维性和共同生产特征。若合同只奖励容易计数的活动，代理人会把资源转向指标，忽略难测量的关系质量与预防工作。绩效管理因此既减少一种信息不对称，也可能创造目标替代（goal displacement）：数字从判断工具变成组织目的。

委托代理框架还预设了较清楚的委托人。在多层政府和伙伴关系中，不同委托人的要求常常冲突：财政部门要求节约，专业监管者要求质量，地方代表要求可及性，服务对象要求尊重与个别化。代理机构并非只在执行一个稳定偏好，而是在政治授权、专业规范和公民需求之间裁量。把这类冲突全部理解为代理人机会主义，会低估行政判断的正当功能。

市场化、准市场与选择

市场化（marketization）不是简单的私有化。它可以包括竞争性招标、内部市场、服务券、使用者付费、特许经营、绩效付费，以及把政府部门改造成彼此交易的成本中心。国家仍可负责筹资与设定资格，却让公共、非营利和营利机构竞争供给。由于价格通常由政府制定、需求由公共资金支持，这类安排更准确地称为准市场（quasi-market）。

市场机制的理想链条是：竞争迫使供应者控制成本，选择权让资源流向质量更高的机构，失败者退出，创新者扩张。现实结果取决于若干苛刻条件。购买者必须能比较质量，服务对象必须有真实的转换机会，市场必须容纳多个供应者，合同必须覆盖关键质量维度，机构退出又不能损害连续服务。当偏远地区只能维持一家供应者，或脆弱服务对象缺乏信息和迁移能力时，形式上的选择可能转化为供应者挑选低成本对象的机会。

三种机制并不对应互斥的历史阶段。市场需要层级制定产权、质量标准和失败处置规则；网络需要政府提供召集权、稳定资金与最后责任；层级机构也依赖专业共同体和非正式网络交换信息。实际制度通常是混合体，关键问题不是选择唯一正确的模式，而是让协调机制与任务性质相匹配，并控制不同机制相互叠加时产生的缝隙。

Rhodes 与网络治理

R. A. W. Rhodes 用网络治理（network governance）描述英国公共部门改革后形成的相互依赖组织网络。中央政府虽然拥有法律权威，却因职能下放、机构分立、欧盟化和服务外包而失去对实施资源的直接控制。地方政府、专业团体、企业和志愿组织各自掌握资金、知识、合法性或接触目标群体的渠道，政策只能通过交换资源形成。网络由持续互动、共同规则和一定自主性维系，并具有某种自我组织能力。

这一论述的重要之处在于区分政府（government）与治理（governance）。前者侧重正式国家机构，后者关注集体问题实际上如何被协调。治理不意味着国家消失。国家仍能设定法律边界、分配资金、认证参与者并在危机时收回权力，但它从直接命令者部分转变为网络的召集者、调解者和元治理者。元治理（metagovernance）指对治理过程本身进行设计，例如决定谁能加入、哪些信息必须公开、冲突如何裁决以及失败时由谁接管。

网络视角也修正了把政策过程想象成线性流程的做法。政策设计与实施并非先后分离：一线组织会重新解释目标，专业团体会改变可行方案，地方伙伴会以自身资源条件调整项目。网络中的反馈可以提高适应性，但也使正式决定与实际结果之间更难建立单一因果链。Rhodes 所说的国家被逐渐掏空，主要是对控制能力碎片化的诊断，而不是国家权力普遍衰退的经验定律；在财政、边境、紧急状态等领域，中央权力仍可能高度集中。

协同治理：从交换资源到共同决定

协同治理（collaborative governance）通常指公共机构直接邀请非国家利益相关者进入正式、共识导向且审议性的集体决策过程。Chris Ansell 与 Alison Gash 对 137 个案例的综述提出一个循环模型。合作起点受先前冲突史、资源不平衡和参与激励影响；制度设计需要包容性、清楚规则与过程透明；促进型领导负责维护参与条件而非垄断结论；面对面对话逐步形成信任、共同理解与阶段性成果。小成功能够增加继续投入的理由，失败则会强化不信任。

协同治理比一般政策咨询要求更高。征求意见允许政府听取观点后单独决定，协同治理则要求参与者在共同论坛中解释理由、调整偏好并承担执行承诺。它也不同于公私伙伴关系，后者可能只是长期采购合同。真正的协同过程需要利益相关者对议程或规则拥有实质影响，而不是在政府已经决定方案后为其背书。

起点条件决定了合作是否可能。资源雄厚的企业可以雇用专家并持续参会，分散的居民和照护者却承受更高参与成本；技术语言又可能把生活经验排除在有效证据之外。若主持者把表面共识当成成功，弱势参与者的沉默会被误读为同意。制度设计因此需要差旅补偿、独立技术支持、利益冲突披露、少数意见记录和可复核的决定理由。协同不是取消政治冲突，而是为不可消除的冲突建立可持续的处理程序。

共同生产与公民角色

Elinor Ostrom 等人提出的共同生产（co-production）指出，许多公共服务的结果由专业人员与公民共同创造。治安不仅来自警察巡逻，也依赖居民报告风险和维持非正式社会控制；教育不仅来自教师授课，也依赖学生投入与家庭支持；慢性病管理更离不开患者的日常行为。服务对象因而不是被动消费者，而是拥有知识、时间和社会关系的参与者。

共同生产可发生在不同阶段。公民可以共同界定问题、共同设计方案、参与实施，也可以共同监测与评价。参与式预算让居民讨论资金优先次序，社区消防队把志愿劳动纳入应急能力，患者组织参与制定临床服务路径。与市场化的消费者选择相比，共同生产强调发声和合作，而非以退出表达偏好；与传统志愿服务相比，它要求公共机构承认公民投入对核心服务不可替代，并相应分享信息和决定权。

这一理念也有分配风险。拥有闲暇、教育和组织资源的群体更容易参与，公共机构可能借共同生产之名把照护和社区安全责任转嫁给家庭，尤其让原本承担无偿劳动的人承受更多负担。参与者投入不等于国家可以撤回普遍保障。评价共同生产时，需要同时考察服务结果、权力是否真正分享、参与成本如何分布，以及不参与者的权利是否仍被保护。

案例：新西兰的 NPM 改革及其再协调

新西兰 1980 年代末至 1990 年代初的改革是 NPM 的经典案例。1988 年《国家部门法》强化部门首席执行官的任期责任与管理自主，1989 年《公共财政法》推动权责发生制会计，并区分政府购买的产出与政治层面追求的结果。政府把商业活动改组为国有企业，广泛使用绩效协议与采购关系。改革者希望部长明确选择所需产出，管理者则以更灵活的人员和预算手段交付。

改革提高了财政信息透明度，也使组织责任和成本更容易识别。与此同时，产出合同难以表达跨部门结果，机构有动力完成自身可测任务而非投资于共同目标。社会问题被分割给多个购买者和供应者后，交易成本与协调负担上升；部长仍对整体结果承担政治责任，却不能通过合同完全控制半自主机构。进入 21 世纪后，新西兰改革逐渐增加跨机构首席执行官安排、共同成果和联合行动，以修复碎片化。这不是简单回到旧科层，而是在保留财务纪律和管理自主的同时重新引入整体政府协调。

该案例说明，组织自主与整体能力之间存在结构性张力。把责任单位划得更清楚，可能让问题边界变得更模糊；精确购买产出，也可能削弱无人能够单独拥有的长期结果。NPM 的经验因此不宜被概括为成功或失败。更准确的判断是：它改善了某些内部控制和成本信息，却把跨领域协调、公共价值与民主责任问题推到了治理改革的中心。

网络问责

传统问责假定可以识别一个决定者、一个授权者和一套明确标准。网络中却常出现多手问题（problem of many hands）：资金由中央提供，地方政府签约，非营利组织接触服务对象，企业维护数据系统，专业人员作出个案判断。结果失败时，每个参与者都能指出自己只控制其中一环。横向合作扩大了解题能力，也扩大了责任逃逸空间。

网络问责至少包含五个维度。政治问责要求民选机关能解释总体方向；法律问责要求权利不因外包而消失；行政问责关注资金、程序和绩效；专业问责依靠职业标准与同侪审查；社会问责则允许媒体、服务对象和公众获取信息并提出质疑。单靠合同审计无法覆盖这些维度，因为合规不等于公正，完成产出也不等于实现公共价值。

较稳健的设计会保留一名对外承担最终解释责任的公共主体，同时建立参与者责任矩阵、决策日志、数据共享规则、独立申诉渠道与定期公开评估。网络内部的信任不能替代外部可质疑性；反过来，过度报告也会挤占合作时间并诱发防御性行为。问责的目标不是为每个结果找到一个可惩罚对象，而是确保权力行使可见、决定可解释、错误可纠正、受损者可获得救济。

核心争论与限度

效率改革还是公共价值收缩

NPM 的支持者认为，传统官僚制对成本和使用者需求反应迟钝，竞争、管理自主和绩效信息能揭示浪费并促进创新。批评者则指出，公共服务包含平等、尊严、连续性和程序正义等难以价格化的价值。供应者追求合同指标时，容易选择成本较低的对象，或把风险转移给使用者和一线人员。现有研究更支持条件性判断：竞争对可标准化服务可能有效，但合同不完备、质量难观察和市场薄弱时，公共控制仍不可替代。

网络是合作机制还是精英通道

网络治理研究强调国家依赖社会资源，批评者却担心网络把有组织利益带入不透明的政策空间。稳定互动有利于信任，也可能形成封闭圈层；共识可以降低执行阻力，也可能掩盖议价能力差异。网络的民主质量取决于进入规则、信息公开、代表性和退出后果，而不是参与者数量本身。缺少制度化反对渠道的合作，容易把冲突从公开政治转移到私下谈判。

协同能否应对权力不对称

Ansell 与 Gash 的模型把信任积累视为良性循环，但深层冲突并不总能通过更多对话化解。参与者若对问题定义、财产权或风险分配存在根本分歧，追求共识可能拖延必要决定。紧急事件也未必允许长期协商。协同治理最适用于行动者相互依赖、具备最低谈判能力且时间允许反复互动的议题；当基本权利受到威胁或强势主体可从现状持续获益时，法律强制与政治动员可能比协商更重要。

更一般的限度是，治理模式不能脱离国家能力。低能力环境中的外包不一定创造市场，可能只是把垄断从公共部门转移给私人供应者；缺乏可靠财政、法律执行和专业官僚时，网络也难以维持承诺。层级、市场和网络不是国家能力的替代品，而是国家运用能力的不同方式。

💭 延伸思考

• 当公共服务的关键质量无法写入合同时，应该限制外包，还是改进关系型契约与专业监督？哪些证据足以支持判断？
• 层级、市场与网络常在同一政策中并存。三者发出冲突信号时，一线执行者应以法律授权、绩效指标还是伙伴共识为优先？
• 协同治理要求持续参与，但参与资源分布不平等。补偿参与成本能否修正权力差距，还是还需要独立组织与否决权？
• 共同生产可以提升服务质量，也可能把国家责任转嫁给家庭和社区。区分赋权与卸责应采用哪些标准？
• 网络中的最终责任是否必须由一个公共机关承担？若必须承担，该机关又如何对其无法直接控制的合作伙伴负责？

📚 参考文献

1. Hood, Christopher. (1991). “A Public Management for All Seasons?” Public Administration, 69(1), 3–19. 系统概括新公共管理的七项主要特征及其价值张力。
2. Osborne, David, & Gaebler, Ted. (1992). Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. Addison-Wesley. 以“掌舵而非划桨”等命题集中表达市场化公共管理的改革主张。
3. Boston, Jonathan, Martin, John, Pallot, June, & Walsh, Pat. (1996). Public Management: The New Zealand Model. Oxford University Press. 详述新西兰 NPM 改革的制度设计、理论基础与早期实践。
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